11 Aprile
Liberare lo Stato in quattro mosse
Le modifiche al Codice degli appalti (l'importanza data al 'risultato'), le difficoltà sull'esecuzione del Pnrr. Lezioni per far funzionare la macchina della Pubblica amministrazione, liberandola dalla rete della complicazione giuridica
di Fabio Cintioli
Probabilmente non è di immediata percezione per i non addetti ai lavori cosa significhi l’aver intitolato al principio del “risultato” l’art. 1 del nuovo codice degli appalti e l’aver aggiunto che i dubbi – numerosi, di certo – che arriveranno alla penna dei funzionari potranno e dovranno esser risolti dando prevalenza, appunto, al risultato: ossia tra l’inerzia ispirata dall’ “etica” della “paura della firma” e la soluzione opposta, che contiene in sé la scelta del fare e del portare a termine e rapidamente l’opera pubblica, nei casi dubbi è la seconda strada che dovrà esser preferita. Questo approdo, grazie anche alla lungimiranza del Consiglio di Stato e del compianto suo Presidente Franco Frattini, che volle assecondare le proposte della Commissione che ha lavorato alla riforma del Codice, e alla volontà del Governo Meloni di darvi seguito, è, né più né meno, una rivoluzione copernicana.
Per vent’anni e più la cultura giuridica nostrana si era preoccupata di perorare una meccanica concezione di concorrenza, condita in salsa europea (in verità un pò dissapita e sciolta in dosi massicce di italico burocratese) che era servita perlopiù a fare degli appalti pubblici un labirinto inestricabile dove la principale fioritura era un inarrestabile contenzioso. Ad essa si era poi aggiunta, col Codice del 2016 la curiosa idea che queste regole non tanto servissero ad affidare ed eseguire gli appalti, ma … a prevenire la corruzione. Mescolando etica e diritto (il più grave peccato che un giurista possa commettere) si confondevano così diritto penale e diritto amministrativo e soprattutto si diffondeva l’idea – alquanto curiosa – che la corruzione la si combatte meglio con una gara ben articolata anziché con un confronto semplificato tra poche offerte e con l’assunzione esplicita di responsabilità dell’amministrazione.
La centralità del risultato – auspicando che non venga tradita...
di Fabio Cintioli
Probabilmente non è di immediata percezione per i non addetti ai lavori cosa significhi l’aver intitolato al principio del “risultato” l’art. 1 del nuovo codice degli appalti e l’aver aggiunto che i dubbi – numerosi, di certo – che arriveranno alla penna dei funzionari potranno e dovranno esser risolti dando prevalenza, appunto, al risultato: ossia tra l’inerzia ispirata dall’ “etica” della “paura della firma” e la soluzione opposta, che contiene in sé la scelta del fare e del portare a termine e rapidamente l’opera pubblica, nei casi dubbi è la seconda strada che dovrà esser preferita. Questo approdo, grazie anche alla lungimiranza del Consiglio di Stato e del compianto suo Presidente Franco Frattini, che volle assecondare le proposte della Commissione che ha lavorato alla riforma del Codice, e alla volontà del Governo Meloni di darvi seguito, è, né più né meno, una rivoluzione copernicana.
Per vent’anni e più la cultura giuridica nostrana si era preoccupata di perorare una meccanica concezione di concorrenza, condita in salsa europea (in verità un pò dissapita e sciolta in dosi massicce di italico burocratese) che era servita perlopiù a fare degli appalti pubblici un labirinto inestricabile dove la principale fioritura era un inarrestabile contenzioso. Ad essa si era poi aggiunta, col Codice del 2016 la curiosa idea che queste regole non tanto servissero ad affidare ed eseguire gli appalti, ma … a prevenire la corruzione. Mescolando etica e diritto (il più grave peccato che un giurista possa commettere) si confondevano così diritto penale e diritto amministrativo e soprattutto si diffondeva l’idea – alquanto curiosa – che la corruzione la si combatte meglio con una gara ben articolata anziché con un confronto semplificato tra poche offerte e con l’assunzione esplicita di responsabilità dell’amministrazione.
La centralità del risultato – auspicando che non venga tradita nell’esecuzione concreta da p.a., operatori e giudici – esprime un’inversione di marcia netta e un ammonimento: queste regole in Italia, così come del resto in tutta Europa, servono anzitutto a fare le cose, a realizzare le opere, a curare gli interessi dei cittadini in definitiva. Bene, domandiamoci allora: come è stato possibile? Come ha potuto il nuovo Codice ospitare un così deciso e rapido cambiamento respingendo l’etica conservatrice che sembrava così forte in Italia?
Oltre la volontà degli uomini c’era lo spirito del tempo a giocare le sue carte e questo spirito si chiama PNRR, perché è fuor di dubbio che la pressante esigenza di rispondere ad una sfida epocale nel mondo post pandemico abbia assecondato la volontà di cambiamento. Il bisogno estremo di risorse umane e intellettuali e l’orgoglio di dimostrare che l’Italia è in grado di farcela ha prodotto un esito riformatore certamente inedito, quali che siano le opinioni in campo.
Questo cosa dimostra? Che il PNRR è non soltanto un vasto – anzi vastissimo, forse pure troppo a dire il vero – piano di sostegno finanziario che l’Europa ha messo in campo superando le visioni frugali ostili a simili iniziative, ma è anche uno straordinario volano riformatore. Attenzione, non alludo tanto alle riforme di cui lo stesso Piano parla, perché – è il caso di dirlo – a Bruxelles non è detto che si abbia sempre chiara e sino in fondo la natura dei problemi che il nostro sistema deve affrontare e perciò una riforma della giustizia o degli appalti o della p.a., se ben confezionata, potrà risultare rispettosa, sulla carta, degli impegni del Piano, salvo poi a vedere se i finanziamenti sono davvero spesi nei termini indicati. No, qui alludo a quelle riforme che hanno un particolare significato culturale per l’Italia, perché in grado di intercettare dei radicati problemi che hanno provocato, per più aspetti, anche di costume sociale e politico, un ritardo nella nostra crescita, e non solo economica. La “cultura del sospetto” è sicuramente tra questi, per esser chiari.
Allora, se è vero che il PNRR è difficile, difficilissimo da portare a compimento per un sistema-Paese che vede nelle difficoltà dell’apparato pubblico una delle sue cifre principali, se è vero che la complicazione giuridica ha raggiunto livelli inversamente proporzionali alla debolezza della politica decidente, se è vero che forse non è a tutti chiaro che per investire in 4 anni circa 200 miliardi di euro serve, dal lato delle imprese questa volta, una forza d’urto che non sapremmo neppure se teoricamente mai reperibile nell’intero mercato europeo, nondimeno il PNRR resta un’occasione formidabile. Formidabile per quello che può consentire di realizzare (in tutto o in parte che sia), ma altrettanto importante perché può essere un momento nel quale, e valga l’esplicito invito del Capo dello Stato, alcuni nodi possono esser sciolti con le riforme del caso.
Proviamo allora a dire qualcosa di concreto.
Primo. Le riforme della nostra amministrazione, portate avanti dal 1992 in poi seguendo una linea costante (quella del c.d. new public management) non hanno affatto funzionato, se è vero che la capacità di azione della nostra amministrazione si è molto ridotta anziché migliorare. L’idea di separare il mero potere di indirizzo politico (a Ministri, Presidenti di Regione, assessori e Sindaci) dal potere di gestione amministrativa autonoma (dei dirigenti e funzionari) era forse comprensibile negli anni del tramonto della prima Repubblica, ma molta acqua è passata sotto i ponti da allora, ed ha lasciato sul campo molta confusione su poteri e responsabilità, con qualche ipocrisia politica di troppo. E’ tempo di avviare repentinamente una riflessione su questo modello ed iniziare a modificarlo proprio a partire dagli enti locali. Il PNRR potrà trarne solo giovamento.
Secondo. Non continuiamo ad illuderci sul fatto che si possa migliorare lo stato delle cose lavorando sulla “formazione” del personale amministrativo. Il principale problema è l’eccessivo tasso di complicazione delle regole, non quello dell’incompleta formazione dei funzionari. Il tasso di giuridicità della macchina pubblica è eccessivo e non basterà iniettare dosi massicce di professionalità non giuridiche negli enti pubblici, perché anche i nuovi ingegneri, architetti ed economisti dovranno fare i conti con la stessa complicatissima cornice e con le relative responsabilità e, quindi, con la “paura della firma”. L’unica ricetta è aumentare il tasso di politicità nelle scelte amministrative e, con esso, il livello di discrezionalità. Al PNRR potrà solo far del bene. Pensiamo, ad esempio, a qualche modifica nella legge sul procedimento (legge n. 241 del 1990) che, in linea con quanto fatto nel codice degli appalti, esporti anche alla legge generale la logica del “risultato”: non molte norme di dettaglio, ma una norma di principio e però precettiva, che serva a testimoniare un cambio di segno culturale. Giusto per fare un esempio: l’esatto contrario di quel segnale che si diede, appena nel 2012, prevedendo che il conflitto di interessi come causa di astensione dovesse essere anche quello solo “potenziale” (ma come può mai esservi un conflitto di interessi, se è solo teorico e “potenziale”, ci siamo chiesti invano in questi anni, senza poterci dare risposta alcuna).
Terzo. Non era una buona idea quella di reclutare nelle p.a. personale a tempo determinato per affrontare la sfida del PNRR, prova ne sia che i concorsi hanno visto vuote le sedie dei partecipanti. Non è una buona idea riempire i ruoli dei Comuni con personale a tempo indeterminato – aggiungendo spesa pubblica corrente – se non altro perché lo sforzo del PNRR è temporaneo. Si modifichino piuttosto quelle norme che, ancor oggi, pongono limiti pressoché invalicabili al conferimento di incarichi esterni a professionisti privati ed a società di consulenza privata, nel corso dell’ultimo quindicennio severamente vigilate dalla Corte dei conti. Libereremo così i Sindaci dai troppi vincoli e renderemo possibile quell’azione a livello locale di cui il PNRR non può fare a meno, perché non si può fare tutto dal centro coi poteri sostitutivi.
Quarto. Si elimini per il tempo che serve ad attuare il Piano quel divieto delle “concessioni di committenza” che impedisce alle p.a. di delegare all’esterno le selezioni che servono al conferimento di incarichi e/o di sovvenzioni e/o contratti pubblici. Le grandi società di consulenza hanno un credito reputazionale che non potrebbe esser messo a rischio da pratiche clientelari e già svolgono queste attività per grandi gruppi imprenditoriali in modo efficace.
Ecco qualche modesta proposta, che potrà convincere o meno, ma che credo abbia quantomeno una sua coerenza culturale, in linea con quel principio del risultato da cui siamo partiti. Del resto, si converrà che è proprio di qualche idea concreta che è utile ampliare il dibattito. Sono riforme a costo zero e realizzabili con legge ordinaria e sulle quali sarebbe prezioso raggiungere un consenso parlamentare il più ampio possibile. E sarebbero, esse stesse, già un frutto immediato che la stagione del PNRR potrebbe darci e che potrebbe anche esser durevole da assaporare. Perché il segnale di cambiamento può restare anche dopo il PNRR.
Resta poi la grande riforma della parte seconda della Costituzione, sulla quale i fallimenti sono stati sinora pari ai tentativi fatti dall’una e dall’altra parte politica. Quella viene dopo e, sebbene abbia molto a che vedere proprio con le odierne difficoltà di attuazione del PNRR, non si può evidentemente pensare di postergarvi gli impegni presi con la Commissione, che sono pressanti e vengono al nodo già in questi giorni. Però attenzione, lo spirito del tempo è lì e non è detto che resti a soffiare così a lungo.
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Fornitore non garantisce all'Utente che i contenuti siano sempre privi di errori o imprecisioni; per tale
motivo,
l'Utente è l'unico responsabile dell'uso dei contenuti e delle informazioni veicolate attraverso di
essi.
10.2 L'Utente riconosce e accetta che, data la natura del Servizio e come da prassi nel settore dei servizi
della
società dell'informazione, il Fornitore potrà effettuare interventi periodici sui propri sistemi per
garantire o
migliorare l'efficienza e la sicurezza del Servizio; tali interventi potrebbero comportare il rallentamento
o
l'interruzione del Servizio. Il Fornitore si impegna a contenere i periodi di interruzione o rallentamento
nel minore
tempo possibile e nelle fasce orarie in cui generalmente vi è minore disagio per gli Utenti. Ove
l'interruzione del
Servizio si protragga per oltre 24 ore, l'Utente avrà diritto a un'estensione dell'Abbonamento per un numero
di giorni
pari a quello dell'interruzione; in tali casi, l'Utente riconosce che l'estensione dell'Abbonamento è
l'unico rimedio in
suo favore, con la conseguente rinunzia a far valere qualsivoglia altra pretesa nei confronti del
Fornitore.
10.3 L'Utente riconosce e accetta che nessuna responsabilità è imputabile al Fornitore:
- per disservizi dell'Abbonamento derivanti da malfunzionamenti di reti elettriche e telefoniche ovvero di
ulteriori
servizi gestiti da terze parti che esulano del tutto dalla sfera di controllo e responsabilità del Fornitore
(per
esempio, disservizi della banca dell'Utente, etc...);
- per la mancata pubblicazione di contenuti editoriali che derivi da cause di forza maggiore.
10.4 In tutti gli altri casi, l'Utente riconosce che la responsabilità del Fornitore in forza del contratto
è limitata
alle sole ipotesi di dolo o colpa grave.
10.5 Ai fini dell'accertamento di eventuali disservizi, l'Utente accetta che faranno fede le risultanze dei
sistemi
informatici del Fornitore.
11. Modifica dei termini d'uso
11.1 L'Abbonamento è disciplinato dai termini d'uso approvati al momento dell'acquisto.
11.2 Durante il periodo di validità del contratto, il Fornitore si riserva di modificare i termini della
fornitura per
giustificati motivi connessi alla necessità di adeguarsi a modifiche normative o obblighi di legge, alle
mutate
condizioni del mercato di riferimento ovvero all'attuazione di piani aziendali con ricadute sull'offerta dei
contenuti.
11.3 I nuovi termini d'uso saranno comunicati all'Utente con un preavviso di almeno 15 giorni rispetto alla
scadenza del
periodo di fatturazione in corso ed entreranno in vigore a partire dall'inizio del periodo di fatturazione
successivo.
Se l'Utente non è d'accordo con i nuovi termini d'uso, può esercitare la disdetta secondo quanto previsto al
precedente
articolo 3.
11.4 Ove la modifica dei termini d'uso sia connessa alla necessità di adeguarsi a un obbligo di legge, i
nuovi termini
d'uso potranno entrare in vigore immediatamente al momento della comunicazione; resta inteso che, solo in
tale ipotesi,
l'Utente potrà recedere dal contratto entro i successivi 30 giorni, con il conseguente diritto ad ottenere
un rimborso
proporzionale al periodo di abbonamento non goduto.
12. Trattamento dei dati personali
12.1 In conformità a quanto previsto dal Regolamento 2016/679 UE e dal Codice della privacy (decreto
legislativo 30
giugno 2003, n. 196), i dati personali degli Utenti saranno trattati per le finalità e in forza delle basi
giuridiche
indicate nella privacy policy messa a disposizione dell'Utente in sede di registrazione e acquisto.
12.2 Accettando i presenti termini di utilizzo, l'Utente conferma di aver preso visione della privacy policy
messa a
disposizione dal Fornitore e di averne conservato copia su supporto durevole.
12.3 Il Fornitore si riserva di modificare in qualsiasi momento la propria privacy policy nel rispetto dei
diritti degli
Utenti, dandone notizia a questi ultimi con mezzi adeguati e proporzionati allo scopo.
13. Servizio clienti
13.1 Per informazioni sul Servizio e per qualsiasi problematica connessa con la fruizione dello stesso,
l'Utente può
contattare il Fornitore attraverso i seguenti recapiti: help@newslist.it
14. Legge applicabile e foro competente
14.1 Il contratto tra il Fornitore e l'Utente è regolato dal diritto italiano.
14.2 Ove l'Utente sia qualificabile come consumatore, per le controversie comunque connesse con la
formazione,
esecuzione, interpretazione e cessazione del contratto, sarà competente il giudice del luogo di residenza o
domicilio
del consumatore, se ubicato in Italia.